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关于政府信息公开收费制度创新的思考

时间:2012-08-09 10:48来源:未知 作者:admin 点击:
收费虽然只是政府信息公开程序中的一个小的环节,但却是极其复杂的焦点问题与关键所在[1]。就我国政府信息公开收费制度的立法现状分析,有必要在《政府信息公开条例》与《关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》等法规和部门规章对收费行为做出初步

    收费虽然只是政府信息公开程序中的一个小的环节,但却是极其复杂的焦点问题与关键所在[1]。就我国政府信息公开收费制度的立法现状分析,有必要在《政府信息公开条例》与《关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》等法规和部门规章对收费行为做出初步规范的基础上,进一步学习借鉴国外有益经验,结合国情,从收费范围、收费规则、收费模式,以及对申请者权益的法律救济等方面实施新的变革。

  一、政府信息公开收费制度的主要特色
  (一)有偿性公开是一项普遍适用的重要原则
  任何自由的实现都需要费用的支出,相对于其他权利,获得政府信息权利的实现需要更多费用的支出[2]。由于政府信息具有公共物品属性,各国对政府信息公开采取了免费原则。但是,免费并不意味着无偿,不是完全不收费,而是指公正、合理、不以营利为目标的低廉收费,其内在涵义是补偿政府信息供给的成本,同时在遵循“谁利用,谁付费,多利用,多付费”原则的基础上保障信息提供的公平性。比如,欧盟在《关于公众获得欧盟委员会与部长理事会文件的行为准则》、《关于公众获得欧盟委员会文件的决定》等法规中规定,申请者可以自费获得文件的副本,但收费不得超过合理的水平。
  (二)原始信息公开收费和增值利用收费并存
  政府信息供给有“原态”的政府信息公开与“增值态”的政府信息开发利用两种类型[3]。多数国家对政府部门主动公开的“原态”信息,通常不收取任何费用(除泰国、印度等少数国家),若是收费也只是针对散发信息的边际成本(除外英国、法国等国家按成本收费)。对“增值态”政府信息的提供,各国普遍采用了收费原则。即使在推崇免费公开理念和采取放弃政府信息版权政策的美国,也在《政府拥有的可交易的信息:政府部门与私营部门信息交易指南》中规定,对已经形成了市场价格的信息,政府可以按市场价格出售。
  (三)收费制度向电子政务信息资源公开延展
  基于电子政务平台的信息获取的边际成本趋向于零[4]。然而,维持信息供给的成本迅速却提高,资金缺口加大,对政府财政的依赖性增强。于此,越来越多的国家允许对电子政务信息的获取收费。比如,芬兰《政府活动公开法》、挪威《信息自由法》都规定,以电子形式提供文件应按规定收费。又比如,2005年,按照美国《电子政务法》的要求,美国《司法拨款法》提高了公众获取电子政务信息的收费标准。美国已经有许多政府网站对用户收费。比如,美国堪萨斯信息网站中80%的信息可以免费获取,其他20%信息则需支付50美元/年的费用才能获得[5]。
  二、政府信息公开收费制度设计的考量因素
  (一)公共利益
  政府信息是政府部门为了管理的便利收集和整理的社会公共资源,是公众与政府达成协议,无偿让渡给政府的社会财产,本质是服务社会大众的,这不同于私人的,或者某个利益集团生产和拥有的信息资源[6]。政府信息公开收费制度设计首先要关照的就是公共利益。比如,美国《版权法》在全球范围内首创了“放弃政府信息版权”的政策,保障了信息供给的公益性,即政府信息利用的非排他性和非竞争性。
  (二)供给成本
  政府信息公开具有高成本的特性,是从一无所知变为无所不知的成本,极少有交易者能负担得起这一过程中所耗费的所有成本[7]。各国在政府信息公开收费制度立法中都把信息成本当成最重要的因素来权衡。比如,捷克法律规定,政府信息公开收费针对的是“直接成本”,芬兰则以“成本价格”来核算收费标准。绝大多数国家对政府信息公开的收费只是象征性的,收取的费用不足以同信息供给的实际成本相提并论。
  (三)管理绩效
  政府信息被利用的数量与被开发的程度是判断其管理绩效的根本标准。“收费不能制约公众获取政府信息的欲望和对信息的实际可获得性”是信息公开的重要原则。根据英国MICUS的研究报告,高额价格是阻碍公众获取政府信息的主要因素之一[8]。比如,2003年爱尔兰在对《信息自由法》的修订中规定了不合理的收费政策,致使一年内的信息公开申请量减少了75%[1]。相反,奥地利政府制图部门将信息价格降低97%,却刺激了增幅甚至高达7000%的信息利用率[9]。
  三、对我国政府信息公开收费制度创新的建议
  (一)明确信息公开收费的范围
  我国《政府信息公开条例》和《关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》只是对政府信息公开收费作了原则性、粗线条的规定,这种问题同样出现在中央各政府部门、地方政府制定的法规当中[10]。创新政府信息公开收费制度首先要明确政府信息的范围。比如,瑞典《信息自由法》明晰了可以收费的政府信息类型。一般认为,下列政府信息的公开不应该收费:边际成本很低的政府信息;公众具有法定使用权的信息;政府部门应当主动公开的基本的信息;部分具有正外部性的消费越多对全社会就越会有益的信息。
  (二)对收费规则予以立法规定
  收费政策应对相关的收费执行程序、步骤等问题做出制度安排,以保障申请者的权益和信息公开的顺利进行。比如,英国《信息公开法》规定,政府部门应向申请者发出书面的收费通知,说明应支付的费用。如果申请者在通知发出后的三个月内没有交纳费用,则政府部门没有向其提供信息的义务。比如,按照美国《信息自由法》的规定,申请者既可以在最初的申请中,也可以此之后再提出减免付费的要求。
  (三)建立阶梯模式的收费制度
  收费是科学配置政府信息资源的一种手段,当用户享受的信息服务超过了基础的数量与范围之后,就应该向政府部门支付继续享受服务的部分成本。否则,就会造成公众对信息权利的滥用与信息配置的不合理。比如,欧盟在《关于公众获得欧盟委员会文件的决定》中规定,获取文件副本30页内免费,超出30页,可以收取10个欧洲货币单位的费用,每页再收0.036个欧洲货币单位[11]。
  (四)对不同利用对象差别收费
  政府信息对于不同的用户有不一样的使用目的与价值,可以通过对用户群体的细分适用不同的收费政策。比如,1986年修订后的美国《信息自由法》把收费标准分成三类:其一,收费相当于复制文件的成本,如复印费、磁盘费、照相费等。其二,收费还包括寻找文件的成本,即时间耗费。其三,收费还包括审查成本。这三类收费标准分别适用于传媒、教育、科研单位,商业机构,以及个人、公共利益团体、非营利性组织。在特定情况下,对收费应做出相应的减免。比如,按照爱尔兰《个人数据保护法》的规定,对经济困难的信息公开申请者,可以减免33—66%的费用[12]。
  (五)要设置对违规收费的罚则
  对于政府部门在信息公开中收取不合理的费用的行为,法律应该为申请者提供救济,同时追究相关责任人的行政责任,或者刑事责任,并对该政府部门做出相应的处罚。比如,依据南非《信息公开促进法》的规定,如果申请者认为政府部门的收费行为侵犯了其权益,可以向相关部门提出内部申诉,相关部门必须在规定的时间内做出裁决。申请者如果对裁决不服,可以向法院提起诉讼,法院在查明事实的基础上将对政府部门的收费行为做出认可、提出修改,或者重新判决等决定。
  注释:
  [1]石国亮.国外政府信息公开探索与借鉴[M].北京:中国言实出版社,2011
  [2]张明杰.开放的政府──政府信息公开法律制度研究[M].北京:中国政法大学出版社,2003:112
  [3]周毅.论政府信息增值服务的政策创新及其路径[J].情报理论与实践,2009(2):1-5
  [4]何彦彬,白庆华.对政府信息产品定价问题研究[J].价格理论与实践,2008(5):73-74
  [5]夏义堃.公共信息资源市场配置的实践与问题[J].中国图书馆学报,2007(4):68-72
  [6]蔡祖国.电子政府信息资源的知识产权属性及其“特殊”保护[J].湖北社会科学,2010(5):47-49
  [7]刘文静.政府信息公开制度的制度经济学分析[J].法商研究,2007(4):59-66
  [8]陈传夫,王平.欧盟公共部门信息增值利用的实践、效果及趋势[J].图书与情报,2010(6):1-8
  [9]陈传夫,肖志锋.公共部门信息资源再利用国际立法的进展与对我国的建议[J].信息资源管理学报,2011(1):16-25
  [10]陈传夫,马浩琴,黄璇.我国公共部门信息增值利用的定价问题及对策[J].情报资料工作,2011(1):11-15
  [11]周汉华.外国政府信息公开制度比较[M].北京:中国法制出版社,2003
  [12]吕艳滨.中欧政府信息公开制度比较研究[M].北京:法律出版社,2008:30
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