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流动人口子女社会融合的困境及现实出路

时间:2012-12-28 11:45来源:职称论文网 作者:admin 点击:
[摘 要]近些年来我国流动人口的家庭化趋势明显,由于制度建构、资源配置等方面的原因,流动人口子女在社会融合上遭遇着一定困境。而化解这一困境,不应该只着眼于流动人口子女本身,而应该放眼于针对流动人口群体的整个社会环境。因此,这一问题的根本解决,

 [摘 要]近些年来我国流动人口的“家庭化”趋势明显,由于制度建构、资源配置等方面的原因,流动人口子女在社会融合上遭遇着一定困境。而化解这一困境,不应该只着眼于流动人口子女本身,而应该放眼于针对流动人口群体的整个社会环境。因此,这一问题的根本解决,有赖于制度政策的优化设计、社会保障体系的健全完善以及社会管理观念的创新等关键举措共同发力。

[关键词]流动人口子女;社会融合;困境
人口流动是我国20世纪80年代以来所出现的一大显性社会现象。近些年随着经济社会的进一步发展,特别是工业化和城市化进程的加快,这一现象愈发突出。据第六次全国人口普查结果显示,我国居住地与户口登记地所在乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人。也就是说,我国现有流动人口已超过2.6亿,接近全国总人口的1/5。与这种不断增长的流动人口规模相伴的,是近些年我国流动人口的结构“家庭化”趋势明显,即越来越多的人不再以“单身外出”的方式而是普遍以“举家迁移”的形式进行流动。随之而来也产生了一个不容忽视的问题,即这些和父母随迁的子女在流入地的社会融合问题。出于典型化研究的需要,本文中的“流动人口”,主要是指那些以家庭模式从乡镇流入城市,在流入地居住一年以上的外来务工人员,流动人口子女即指这些外来务工者的子女。
流动人口子女作为流入地客观存在并日益凸显的一大群体,本来,按其父辈对城市发展所作出的贡献,以及社会主义和谐社会在法理上对公民生存权和发展权的平等要求,他们在基本公共服务上是应该享有和所在城市市民大致相同的权益的。但在目前尚未完全消除的城乡壁垒下,由于制度建构、资源配置等多方面的原因,流动人口子女在融入所在城市主流社会生活、享有相应社会权利方面还不尽如人意,遭遇着一定的社会排斥和现实困境。这种状况无论对于流动人口子女的个体发展还是对于城市社区的和谐稳定都存在一定的负面影响或潜在威胁,成为城市社会问题的一大诱因。基于此,笔者在查摆问题、透析成因的基础上,力图探寻出一条促进流动人口子女社会融合的可行之道,以期做出自己力所能及的理论贡献。
一、当前流动人口子女社会融合的现实困境
流动人口子女作为流动劳动力的派生部分,其价值观、心理状态与社会角色不同于其父辈,和第一代流动人口相比,他们更渴望关注和平等的权利。他们的父辈虽然大多生活贫困,但和老家相比已有所改善,因此并不特别期望和城市居民拥有相等的权利地位。流动人口子女则不同,他们长期生活在城市甚至在城市“土生土长”,相比于农村生活,他们更熟悉和习惯于城市生活,因此也更渴望融入到城市社会,享有和城市人同等的权利。但长期的户籍制度衍生出的城乡人口在社会地位、经济地位及自我定位上的差别,又使得他们很难顺利融入到城市生活,遭遇着被边缘化的尴尬,突出表现在:
(一)制度政策的不完善所导致的教育边缘化
生活在城市的流动人口子女按其教育成长阶段,大致分为三个群体,即学前教育阶段的“幼龄”子女、义务教育阶段的适龄子女及义务教育后的“大龄”子女。从这三种类型的流动人口子女目前在城市所能接受到的教育机会和享受到的教育资源来看,他们和相关制度政策的规定还有很大的落差。
1.幼龄流动人口子女:学前教育资源短缺和劣质化
在流动人口子女群体中,0-6岁的幼年孩童占据很大的比例。对于这部分孩童,最为突出的问题集中在疾病预防、卫生保健和学前教育上。从近些年来中央和各地政府的政策供给和执行情况来看,低龄流动儿童的疾病预防和卫生保健已基本不成问题。但在学前教育方面还存在严重的制度缺陷,致使针对低龄流动儿童的学前教育资源短缺现象突出。自上世纪末开始推行学前教育市场化改革以来,政府在学前教育领域逐步退出,进而,公办幼儿园的数量逐渐萎缩。在有限的公办学前教育资源面前,流动人口子女基本上是被排斥在外的。而对于民办的优质幼儿园,收费十分昂贵,流动人口子女也只能望而却步。因此大部分低龄流动儿童不得不无奈进入劣质幼儿园,这种幼儿园多为个体开办,在师资水平、硬件设施和卫生状况等方面都令人堪忧,有的甚至一度被政府整顿或取缔。扎堆在这样的学前教育环境,低龄流动儿童难有机会和同龄城市孩童进行沟通交流,其在智力开发的起始阶段也是有欠缺的。
2.义务教育中的流动人口子女:受教育机会和过程的不平等
处于义务教育阶段的流动人口子女在年龄上大致介于6-14周岁,他们是流动人口子女这一群体的主体部分。对于这一阶段的流动人口子女,对于其在流入地接受义务教育的权利,应该说在立法层面上已经有所关注和考量。如2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确规定,流动人口子女享有同居住地儿童同等的国民待遇,并由流入地政府负责实施。然而,“流动性”对流动人口急剧膨胀和分布相对集中的城市带来十分巨大的压力,而地方政府执行新规是一项没有新资源的负担,使得其执行动力明显不足,落实起来也往往采用“变通”的做法。如有的地方政府指定部分办学条件一般或落后的学校接收流动人口子女,阻碍了其对优质教育资源的获得;有的地方则把承办本地流动人口子女义务教育的任务甩给民办学校或民工子弟学校,使这些孩子被挡在公办学校之外。而那些有幸进入公办学校的流动人口子女,也往往受到区别对待。如有的公办学校将流动人口子女单独分班,与当地学生分班学习;有的虽将流动人口子女和其他城市孩子安排在一个班级,但在座位安排上又划定专门区域。这些人为的差别化对待方式在很大程度上阻碍了流动人口子女对城市教育的融入。
3.大龄流动人口子女:义务教育后在流入地的升学路径受阻
对于经历义务教育阶段后要继续升学的大龄流动人口子女而言,摆在面前最突出的两个问题是:其一,义务教育后到哪里读高中?其二,高考时到哪里考大学?从我国的中考和高考政策实践来看,当前初中毕业后的“中考”,除个别流动人口较少的地方向这类人群子女适度开放外,其他流动人口相对集中的城市基本都处于封闭状态。而对于高考,这种制度障碍则更为严密。教育部现行高校招生工作制度明确规定:普通高校招生由省级招生委员会按照以考生户籍为主、以在本地区高中就读一定学期年限相结合的原则,结合本地区的实际以及报名条件、时间和有关条件作出具体规定。而各地在执行时,往往会出于保护局部利益的需要,选择性地严格执行户籍所在地报考的原则,也就相应堵死了流动人口子女在居住地参加高考的通道。
(二)经济条件的窘困所导致的社会心态边缘化
流动人口子女虽置身于繁华的城市,但普遍拮据的经济生活条件,又使得他们在经济上难以真正融入到城市生活,去体会城市的魅力。流动人口子女的父辈普遍文化素质较低、自身拥有技能单一,在城市多从事建筑、制造、家政、餐饮等苦、累、脏、差的工作,工资待遇普遍不高,可支配收入十分有限,对孩子的一些基本消费需要也就相应有所限制。经济窘迫使流动人口子女深深体味到城市的繁华和自身处境的巨大落差,在心理上易产生自卑心态。此外,长期存在的城乡二元体制结构,在造成巨大城乡差距的同时,也造就了城市人优越的心态。城市居民对来自农村的流动人口普遍抱有歧视、戒备和排斥的心理,这种情绪传递到他们的子女身上,必然导致城市孩子对流动人口子女在某种程度上的排斥;就连城市居民中的弱势群体──下岗失业人群,也都认为流动人口抢了他们的饭碗,因而对其抱敌视态度。这种境况不佳的经济生活外部环境,传导到流动人口子女的心灵,必然加剧其经济失落、生活失意的心态。
(三)社会文化的隔阂所导致的归宿感边缘化
流动人口子女对城市的融入不光反映在物质条件层面上,更反映在社会文化心理上,即对城市有无归属感。城市流动人口子女的归属感主要是其在居住的社区和就读的学校和同辈群体交往中以及对城市的感受中形成和发展的。同辈群体的成员在年龄、心理特点、兴趣爱好等方面具有相近性,同伴间的互动也就成为他们获取社会认知的重要因素。在现实中,由于市区和边缘地带在房租、消费水平等方面存在差异性,流动人口多会选择在城市边缘地带居住,并形成流动人口相对集中分布的聚住区。虽然在小范围内,边缘地带的人群由于生活境况的相似而较易产生心理认同,进而可能产生局部范围的小融合。但这也同时是另一种意义的社会和空间隔离,即流动人口子女鲜有机会和城市社区的同辈群体发生互动,也就更进不了同辈群体的主流圈子。
除居住社区外,流动人口子女进行社会融合的另一个重要场所是学校。由于教育体制的限制,目前愿意接纳流动人口子女入学的公立学校寥寥无几,大部分流动人口子女还只能在民工子弟学校就读,他们平时交往的对象多是和自己背景相近的农村孩子,即使有幸进入公立学校学习,城市孩子优越的生活和学习环境,也容易让他们产生自卑和隔阂。此外,在公立学校,在教学考评上,借读生的考试成绩一般是不计入考评体系的,其学好学坏都和教师的教学业绩和利益无关,这也导致很多老师对借读生不管不问,区别对待,进而也影响到流动人口子女对所在校园甚至所在城市的归属感。
二、制约流动人口子女社会融合的主要障碍
当前,流动人口子女在社会融合上之所以会遭遇以上突出困境,究其根本,大致有以下几个方面的原因:
(一)政策设计的缺陷带来的执行偏差
对于流动人口子女这一群体,从近些年有关政策的出台情况来看,对其融入流入地生活的相关权益保障,不能说没有给予必要的关注。但这些政策在设计上由于实施主体的不确定性或者缺乏可操作性等原因,并未取得预期的效果,从而导致实际执行中出现偏差。比如针对流动人口子女在流入地接受义务教育的问题,2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确规定流入地政府要接纳流动人口子女在当地接受义务教育。但对于所接纳的这些外来人口的义务教育经费怎么解决,则没有进一步的细化规定。虽然现行义务教育法规定义务教育经费投入实行“中央和地方分项目、按比例分担”的投资体制,但对于流入进来这部分多出来的人口,作为政策执行主体的流入地很难得到来自中央的补偿。因为依据当前国家教育经费转移体制,地方政府所获取的义务教育经费是以户籍为准划拨而来的,通常流动人口子女人流出了,这笔费用并不同时划出,由此带来的经费缺口和地方配套资金只能由流入地政府自行解决。这在流动人口子女为数不多的城市还好解决,但对于流动人口子女大量涌入的城市,其接纳能力就面临很大的挑战。原本就有限的义务教育经费不仅要用于当地学校的正常发展,还要额外承担流动儿童的教育费用,这只会加剧流入地政府在义务教育方面的财政困境。也必然导致流入地政府在政策的实际执行上动力不足,疲于应付,出现一些违背政策初衷的“变通”做法也就在所难免。
(二)针对城市流动群体的社会保障还不健全
社会保障对经济上本就处于弱势地位、在城市谋求生路的流动人口群体而言,具有十分重要的意义。融入到流入地的社会保障体系,是降低其生存风险、维护其基本生活条件的有力保证。然而,当前各地的社保体系在对流动人口群体的容纳上,做的还明显不够。当前我国所推行的社会保障制度,由于各省市、地区的经济状况不同,所以一个基本原则是:宏观政策由中央统一制定,而各地具体实施政策有一定自主性,如各地在社保的缴费、发放等方面通常有差异,部分险种也具有属地原则,因此流动人口社会保险基金的区域统筹与跨省流动存在着冲突,导致流动人口参保中断、退保现象频繁发生,进而成为边缘人,游离于社会保障体系之外,这给其在城市的基本生存带来一定的风险。此外,现行的城市社会救助体系只覆盖到城市户籍人口,流动人口很难享受到所流入的城市最低生活保障和社会救助等社会保障权益,最低生活得不到保障。正是由于在城市生存缺乏有效的社会保障,流动人口群体抵抗生存风险的能力才极其低下,本来就不高的收入也使他们生活上普遍拮据,不敢花钱,甚至连基本的生活消费能力都不具备。这种相对恶劣的生存条件传导到流动人口子女身上,他们在巨大的物质条件差距面前,必然会产生自卑和失落等情绪,进而阻碍其对城市生活的积极融入。
(三)对流动人口的管理理念还显滞后
当前,各地政府对辖区人口的管理总体上还未能跳出户籍人口和流动人口“分立并行”的传统框架,政府服务管理的重点仍放在户籍人口身上。很多地方习惯性地将流动人口视为潜在的不安定因素,在针对流动人口的具体工作中往往是管控多于服务、歧视多于尊重、防范多于保护,这无形中疏远了流动人口和当地政府及相关社会管理组织的关系,也使得其组织归属感走向虚无。正是出于管控重于服务的思维,现在对流动人口的服务和权益保障还普遍显得滞后,很多地方和部门甚至在或明或暗地设置一些歧视性门槛,使得城市的公共资源和公共服务很难为流动人口所共享。另外,无论是在城市的国家民主实践中,还是在社区基层民主实践中,流动人口往往都是被遗忘的对象,这也使得其在流入地基本丧失行使民主政治的权利,相应地也就难以通过正常渠道表达利益诉求。流动人口子女作为流动群体的一个组成部分,也必然会感受到因差别化管理服务带来的心理文化隔阂和边缘化社会处境。
三、促进流动人口子女社会融合的对策建议
促进流动人口子女和流入地所在城市相融,是一个较为系统的工程。既涉及到针对这个群体的具体政策设计层面,也涉及到针对整个流动人口群体的宏观社会环境层面。因此要将眼前和长远相结合,多管齐下,才可能取得预期的效果。具体说来,当前的主要任务是:
(一)优化制度政策设计,提高其实际可操作性
制度和政策的生命在于其真正落实和执行,而没有好的可行性设计,制度和政策就可能沦为美好的愿望,得不到有效地贯彻。因此,优化针对流动人口子女的制度政策设计,提高其可操作性,就显得很关键。譬如针对当前矛盾突出的流动人口子女在流入地接受义务教育问题,对于其经费保障,要根据“费随事转”原则,保证流入地获得必要的资金补偿。这其中重要的一点,就是要改革义务教育财政拨款制度,应打破原先户籍制度的限制,以实际在校学生数为基数划拨义务教育经费。同时应建立起一套完善的各地学龄儿童流动情况的管理机制,至少做到在一个年度计划中实行按学生人数分配资金,以保证资金随学生流动,从而解决因为学生的频繁流动而无法准确分配流动人口子女教育经费投入的问题,也就相应减轻流入地政府的财政压力,提高政策的执行效果。
(二)健全社会保障体系,增强其对流动人口的容纳性
针对流动人口难以进入和接入城市社保体系的现状,应加强流出地政府和流入地政府的横向协作,建立起相对灵便的统筹机制。譬如要建立针对流动人口的医疗统筹制度,对于在流入地居住达到一定时限(如半年或一年以上)且稳定就业的流动人口既可以纳入城镇职工基本医疗保险,也可以由其自愿选择回原籍参加新型农村合作医疗。同时完善医疗保险结算办法,为参加城镇职工基本医疗保险,患大病后自愿回原籍治疗的流动人口提供医疗结算服务。此外还应加强针对流动人口的社会救济和福利性保障,降低其在城市的生存成本,保障其基本的体面化生存条件。比如流入地政府可将流入本地达一定时限(如半年或一年以上)且稳定就业的流动人口纳入到廉租房保障体系,使其不至于为节省生存成本而大量聚居于城市边缘地带;对于特别困难交不起房租的流动人口,可在经过经济收入核查后给予适当的住房补贴,保障其基本的居住权。流动人口只有在流入地基本生存有所保障,对潜在生存风险有一定的抵抗能力,他们才能活得有尊严,才能在一定程度上摆脱经济拮据的状况。相应地,流动人口子女也才能摆脱因自身经济条件的窘困而产生的社会心态边缘化。
(三)创新流动人口管理理念,树立“社区人口”观念
流动人口之所以在社会文化心理层面上难以融入到城市生活,很大程度上和传统的差别化人口管理模式所造成的社会隔阂有关。因此,流入地政府要改变原有的双轨制管理模式,淡化“流动人口”概念,把户籍人口和暂住人口统筹考虑,向“社区人口”管理模式转变。对流动人口比较集中的城市,在编制发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面,要统筹考虑在本地就业、生活和居住达较长年限的流动人口对公共服务的需要,提高城市综合承载能力。要创造条件将流动人口和户籍常住人口同等对待,让其享受到基本的公共服务,并保障其对所居社区和工作所在辖区内民主活动的有效参与,为其利益诉求的充分表达提供便利。如此,才能促进流动人口和当地居民的正常交往和良性互动,相应地,对于生活在这种崭新环境的流动人口子女,其对流入城市的归属感才会大大增强。
参考文献:
[1]孙璐.论流动人口子女的社会融入问题[J].理论月刊,2006,(11).
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